城市安全救援管理問題研究芻議
行業動態
02-25
2016
提要：文章指出，城市要營造更安全、方便的生棲環境。但快速的城市化進程由于缺乏科學規劃及管理，造成“城市病”頻發，因此，提高城市應急管理綜合能力，增強城市救援能力是極其重要的。為此，本文根據美國、德國、日本三國城市救援經驗，結合我國應急救援現狀，提出了有效降低我國城市災害風險的技術研究方向。
城市是時代進步的產物，更是一個安全而又舒適便捷的地方。中外古今，城來自于城郭，皆首先為了安全，“筑城以衛，造郭以守民”，與鄉村相比，城市要營造更安全、方便的生棲環境。所以，2010年上海世博會提出“城市，讓生活更美好”，這不僅是期盼，更要成為現實。
中國改革開放后的37年中，中國城市化進步了，城鎮化率從18%增至55%，城市數目從193個增加到653個，城市人口已有7.5億。但快速的城市化進程由于缺乏科學規劃及管理，常常運行中絆著常態化腳步，造成諸多不安全因子聚積的“城市病”頻發，使城市應急補“短板”一次次擺上日程。城市安全減災救援管理當屬大事。城市應急管理綜合能力是衡量一個城市發展能力高低的要素，更是降低災害損失的主要方面。其中城市救援能力是考量之一。如大型文體娛樂場所一旦發生災害，一方面有災害本體的致災因子（熱、力、毒等）對人員造成傷害，另一方面也會因人員擁擠造成相互踩踏、或因逃生方法不當造成人員傷亡。所以，針對不同場合、不同空間的安全防災救援是個科學性極強、管理應急水準極高的大問題。這方面越來越受到關注，它彰顯了城市管理的文明度。
一、發達國家安全救援的經驗啟示
無論是現在還是過去，全人類都處在日益復雜的風險社會中，從局部戰爭、恐怖襲擊的非傳統安全到災害事故的傳統風險應對，各國普遍建立著專業化、職業化的救災救援機構與隊伍。這些做法啟示著我國城市安全救援建設與管理事業。
1.美國。美國自建國后就開展救災救援的實踐，其核心理念是發展專業應急力量，政府的作用是布置策略并發布政策，救援隊伍是職業化與志愿相結合，而職業化的救援主要由突發事件管理團隊和各類應急救援隊組成。當年建立突發事件管理團隊的意圖源于森林火災，后來開始面對各類災害，體現了面對綜合減災的處置能力，如火災、洪災、地震、龍卷風、海嘯、恐怖襲擊、有害物質泄露等自然與人為的災難。根據災難的復雜度，救援管理分為不同層級并實施不同的應急指揮。美國法律規定，三級及以上的突發事件需要相應的應急管理團隊并布置到各級崗位上。
政府的各類應急救援任務由消防、警察、救援醫療服務團隊承擔。消防隊伍是最主要的應急隊伍，其職能已從傳統的單一功能向多功能立體方向發展。滅火救援出動僅占消防救援的10%，其余90%的任務是多災種、全方面的救援。在美國政府緊急救援中，1979年成立并由總統直接領導的“聯邦緊急事務管理署”（FEMA）發揮了重大作用，而2001年“9?11”事件后成立的國土安全部更統領了美國的全面災害救援。值得注意的是，美國應急救援管理中，倡導社區減災與志愿者隊伍建設。志愿者由于地域便利性及優勢成為重要力量，已納入美國應急救援的公民服務隊計劃。美國所有州和海外領地都建有州級公民服務體系，有近2000個公民應急服務隊。“9?11”事件后，美國更重視教育、培訓對發揮公民防災救援潛能的意義，使社區更安全，更有能力應對災難及恐怖威脅。FEMA很早就制定社區可持續減災計劃，取得良好成效。目前美國至少有合乎標準的數百個社區應急救援隊伍，從社區應急響應、消防服務與宣傳、公共衛生醫療保障、預防犯罪與恐怖的“守望美利堅”等方面形成了強大的公民服務體系。
2.德國。在德國8000萬人口中，有超過200萬人的救援隊伍，其中180萬人是具有專業應急救援技能的志愿者。
德國應急救援隊由消防中心、聯邦技術救援署（THW）以及各類社會組織如紅十字會等戰地服務中心組成。三類機構相互配合補充。消防隊伍是核心力量，承擔消防、救災、救護等綜合性職能，參加防火滅火、交通事故、環境與化學事故等現場救援，既是第一響應者，也是現場指揮者。THW是德國應急救援隊伍體系中專門的力量，由聯邦內政部直屬管理，有專業的技術類別及救援技能與裝備。社會組織泛指擁有50萬志愿者參與的德國各種應急救援組織，主要指紅十字會、德國水土救援協會、圣約翰救護機構等。在志愿者方面，德國不僅有較深厚的社會基礎，更重要的是有一系列專門法律，如《德國聯邦技術救援志愿者法》、《民事保護和災難救援法》、《獎勵社會志愿者法》以及各州的應急救援法等綜合性法規。
此外，政府為消防部門、THW的志愿者隊伍建設提供包括場館設施、裝備、培訓、組織運作等因素的全方位財政支持。政府每年都設立志愿者獎勵項目，鼓勵和表彰參加救援的志愿者。專業規范的培訓是德國災害救援的一大特色，其專門培訓機構有德國危機管理、應急規劃及民事保護學院（AKNZ）。AKNZ主要負責培訓與應急管理相關的政府工作人員。THW也有分布全國的培訓學院，為應急救援一線人員提供標準化課程的培訓，強調直觀地描述災情、投入救援力量、現場標識認知與指揮、災情信息互動等模塊，體現較完善的應急救援操作程序和制度規定原則。
3.日本。日本是自然災害頻發的國度，強地震、強臺風、強風暴及海嘯時常光顧這個北太平洋上的島國。為此該國早在1960年就制定了災害對策基本法，并將每年9月1日定為國民防災日，強調全民應急救援及水準的提升。
日本專業化救援隊伍由消防、警察、自衛隊和醫療機構等基本力量構成。消防隊伍是最主要的防災救援力量，日本法律要求消防隊伍70%的時間用于救援訓練。日本警察制度設立于1874年，《災害對策基本法》明示，警察不但要參與防災減災計劃，在災害來臨時還要擔負維持社會秩序、迅速收集災害信息、傳遞災害情報、征用和保管救援物資、指揮受災公眾避難、尋找失聯人員等職能。日本自衛隊成立于上世紀50年代，它既是國家防衛力量，也是訓練有素的救援隊伍。日本1957年制定的《國防基本方針》將承擔防衛、海上警衛、防止領空侵犯、治安與災害救助五大任務給予自衛隊，從而使日本成為世界上第一個將“災害救援”作為軍事力量基本任務的國家。
此外，日本《災害對策基本法》還規定，應建立全國性災害醫療救護中心和地方醫療救護中心，其建筑要有專門的抗震防災設計與加固對策，確保災害來臨時也可正常運轉。這里需要特別提及的是日本特色的救災救援理念，理念意識決定應急救援能力及水平，是救援工作的價值追求之重要體現。它強調：尊重生命。日本救援十分注重災難倫理，處處體現對生命之尊重；注重地區間應急救援隊伍的協同，政府與社會間的協同。有序救援是日本救援管理設計的根本，它有效防止了一哄而上混亂熱鬧的局面發生，如《七都縣市災害相互救援協定》規定了救援協調機制，如一旦東京受災，第一救援協同是埼玉縣，第二救援協調是千葉縣，以此類推等。
二、我國應急救援現狀及問題分析
新中國建立以來，中國城市救援得到發展，但仍以安全生產類、城市消防隊建設為主，直到2003年“非典”事件及2008年汶川大地震后，救災救援才以一個行業的發展態勢在成長。2009年5月1日新修訂的《消防法》明示，消防部隊被賦予新的、更廣泛的救災職責。我國城市救援總括有如下特點：
1.救援現狀。城市災難復雜度高，一旦突發事件往往需要多方抽調人力、裝備、物資且共同參與，在短時間內調集和協調參戰力量，形成有效指揮有難度，在組織上因機構政出多門、令出多頭，難形成合力。城市重大災難危險性大，防護技術要求高，處置時間長、臨場指揮要求高。此外協同救援后勤保障已是關鍵。
2.城市聯合救援的必要性。城市災難種類、性質紛繁復雜，危害更加嚴重，處置困難，短期內無法聚合成有效的處置隊伍，因此要組建城市區域性、聯合的災難救援體系，促成人與技術、人與裝備的模塊化組合。城市聯合救援機制是資源整合、信息共享的，從管理上要避免重復建設；從城市整體層面健全全天候的執勤戰備的應急救援隊伍，從根本上提升政府的應對能力，也有助于全民防災應急綜合培訓，合成演練整體效應的水平提高。
3.城市救援框架有賴于應急功能的提升。無論是從城市應急避難還是突發事件救援出發，建立備災物資庫頂層設計十分重要。要有計劃、有設計地展開儲備災難及特種災害救援裝備，如車輛、搶險救援器材、應急通信裝備、個人防護裝備、滅火救援藥劑和生活保障物資等。同時要解決同城及不同城跨區域增援，需要力量集結、裝備調配、后勤食物保障等問題，重點解決如何第一時間到達救援現場，不錯過最佳救援機會等問題。要重點應對的不僅是應急救援物資的量化分析，更應有應急反應時間、集結時間的量化分析，自我保障能力的分析，尤其要從救援現代觀念出發，處理好救援隊伍可持續戰斗力與生存力這些涉及可靠的救援應急體系建設的重大問題等。
在2014年國務院辦公廳發布的突發事件工作總結報告中，對應急處置與救援有如下評介：有效應對處置了新疆于田和云南盈江、魯甸、景谷地震，“威馬遜”超強臺風、云南怒江泥石流、晉濟高速山西晉城段巖石隧道道路交通危化品燃爆、江蘇昆山鋁粉廠爆炸、人感染H7N9禽流感以及云南昆明火車站砍殺、新疆烏魯木齊暴恐、馬航MH370客機事件、上海跨年夜廣場踩踏等一系列重特大突發事件。
其應急救援的作法是：其一，救災減災工作有效，如云南魯甸地震后，國家減災委、民政部啟動國家Ⅰ級救援應急響應，各方共出動部隊官兵、專業救援和其他救援力量2.9萬余人，救出600余名被掩埋群眾；其二，事故災難救援高效，如福建省龍巖市夏蓉高速公路后祠隧道“12?5”坍塌事故后，經35個小時各方救援，21名被困人員全部成功獲救；其三，疫情和食品藥品安全事件處置及時，如衛生計生委全力處置人間肺鼠疫，人感染H7N9禽流感等疫情，指導北京、天津、南京、廣州等地做好APEC會議、達沃斯論壇、青奧會、廣交會期間的埃博拉出血熱、登革熱等疫情防控；其四，社會安全事件得到妥善處置，如處置馬航MH370客機事件中，組建中國政府聯合工作平臺，有力維護了首都北京社會穩定與中馬兩國關系的大局。
三、用提升知識與能力降低城市災害風險
城市防災減災不是一朝一夕的事情，它是城市可持續能力建設的關鍵。
2015年3月，日本仙臺舉辦的第三屆世界減災大會通過的《2015~2030年仙臺減災框架》給出的世界防災減災路線圖顯示，2005~2014年，災害已致全球70多萬人喪生，140多萬人受傷且2300萬人無家可歸，有超過15億人口受到災害影響。
會議強調要強化綜合減災的風險“防范”意識與能力建設，顯示了重視發揮各級政府責任的趨向。如聯合國國際減災戰略（UNISDR）正在力推一項ISO37120標準，旨在從經濟、教育、環境、火災與應急響應、安全、庇護所、交通及城市規劃等17個方面，提出100項指標以衡量城市可持續發展狀態，體現了加強“防范”且用知識與能力建設拯救城市安全的步驟與新思路。
2015年國家安全生產監管總局發布了與安全相關應急救援關鍵技術難題攻關目錄，從中不僅感受到技術策略與管理方向，更可發現重要的城市防災救援的導向性問題，試解讀如下：
1.事故預判與報警響應技術。現有傳感器采集災變信息類型不全，現有傳感系統在災變環境中適應力差，發生事故后災害預警系統覆蓋不全，響應不及時等。
2.應急救援保障技術。現有防護設備問題是氧氣呼吸器佩戴時面罩起霧、通話不便及易損部件接口不統一；災區作戰防護服在極端高低溫環境中隔熱性差；救援中小型便攜式電動救援工具不便操作等。
3.災區偵測技術。現有災區智能偵測機器人越障能力低，定位不準；智能偵測飛行器自主導航能力差、負載小；危險氣體泄漏源檢測技術和裝備檢測距離短、靈敏度低等；
4.應急救援信息管理技術。應急救援現場通信頻點資源需求量大，不同通信設備及應急指揮通信管理系統間通信標準與模式不兼容；救援通信終端防水、防爆、防高溫性能差；現有各類應急救援平臺通信方式單一、功能分散、信息與數據分析能力差、智能化程度低、應急救援平臺與災區偵察設備間缺乏高效互聯等。
5.遇難人員生命探測與定位技術。現有生命探測儀器均有定位精確度低、可靠性差、抗干擾能力弱、環境適應性差、穿透能力弱、防爆等級低等缺陷；現有生命探測技術難以對遇難人員實施探索實現精準定位等。
6.災難應急處置技術。道路長或大隧道火災事故中火災監控設施、通風設施、滅火設施、輔助應急照明設施等智能聯動性不足；城市地下管網疏通困難、燃氣管道泄漏檢測不精確、有毒有害氣體抽排分解不及時等。
除此之外，城市防災救援的技術與管理更離不開應不斷強化的國家相關部委（局）協同的技術規范與標準。要充分估計到，現有事故信息接收、報送、核查效率低且不準確；不同災種事故應急救援工作規范性、程序化不強；應急救援法規、標準體系系統性較差；所以加強城市安全減災綜合性的應急救援體系化管理十分必要。
