城中村改造方式不可一刀切
行業動態
03-15
2016
從本質上說，棚戶區改造有利于緩解城市內部二元結構矛盾，改善居民居住條件，促進土地的集約利用。尤其是自2014年以來，全國房地產市場普遍陷入調整，大量城市樓市下滑態勢明顯。棚戶區改造能接過市場的接力棒，拉動投資，增加消費需求，帶動相關產業發展，助推經濟實現健康發展。
大多數三四線城市樓市供過于求，大量新建安置房已無必要。在這種情況下，國家又推出了鼓勵“貨幣化安置”的政策，期待能夠起到一舉兩得——既改善棚戶區居住環境又消化市場存量的作用。對于真正有迫切需求的棚戶區居民來說，選擇更靈活的安置方式更具吸引力。
然而，在棚戶區改造中，需要注意的是，被納入棚戶區改造的城中村，是不是真的都急需被改造呢？或者說，在一個城市中，把哪些城中村優先納入改造是否應該有一個明確的標準。這決定了“被棚戶區”的城中村改造的合理性與真正的意義所在。
國家定義的棚戶區有三大類：城市棚戶區、工礦棚戶區、林墾棚戶區。一些城市將城市棚戶區的標準設定為城市規劃區范圍內符合下列條件之一的居住區：房屋建筑密度較大，使用年限長；房屋質量差，安全隱患大；使用功能不完善，基本配套設施不健全；設市城市和縣城規劃區范圍內的行政村、自然村。
注意，這四個條件是并列的，只要具備一條就可以被列為棚戶區。從這個意義上說，所有的城中村都要被列為棚戶區。
一個城中村該不該“被棚戶區”改造，取決于城中村的內在條件與外在驅動力，除非因公共利益等特別需要的外因，城中村的內在條件是其是否被改造、采取何種方式改造的決定因素。否則，不尊重現實條件，簡單地劃定棚戶區改造范圍，將可能造成巨大的浪費，影響社會的穩定，甚至是城市經濟的整體健康發展。
以筆者工作中接觸到的案例看，部分城中村位于城市邊緣地帶，已被納入城市規劃建設用地范圍。這些村莊普遍具有以下特點：
第一，由于區位條件一般，在外來人口本身就不多的三四線城市，這些城中村幾乎沒有外來租房人口，這與一二線中心城區的城中村有巨大差別。
第二，這些村莊的中青年居民大都已在城市就業，收入并不低。村莊中的大部分農田已被征用，但村莊之間還留有少量農田，種菜成為很多老年居民的業余活動。
第三，大多數村民住宅為近年新蓋，建筑質量較好，多為兩層，院落呈聯排式布局，絕非危舊房。
第四，一些村莊有完整的排水設施、垃圾收集設施、水電，甚至有天然氣，村容村貌整潔，只是在臨近城市道路的空地上，有搭建的臨時建筑作為商業經營。而部分環境較差的村莊，主要是缺少良好的排水與垃圾收集系統；建筑質量普遍較好，消防空間也有較充足的改造余地。
第五，這些村莊規模較大，有的數個村莊已連成一片，居民人口較多。如果采取拆遷再安置的模式，安置壓力很大。
在這種情況下，究竟要不要改造，是這些被納入棚戶區改造的城中村居民的疑慮。但居民聽聞要被改造的消息后，不是思考如何與政府展開對話，表達訴求，而是普遍開始在自己的宅基地上加蓋房屋。有的兩層變三層，有的連院子一起蓋成了房屋。這種加蓋只是為了拆遷時，多拿些補償，而不是出于自己有居住需求或者出租的目的。這種被動式的加蓋，無論拆與不拆，都是巨大的浪費。
城中村改造的目標，首要的是改善居民居住環境。但是改善居住環境遠不等于整體拆建。將二層的聯排小樓拆掉，蓋成二三十層的高層住宅，就是改善居住環境嗎？很多人難以認可。
對于政府來說，城中村改造的目標，可能更重要的是通過集體土地轉變為國有土地后，可以獲得更好的土地財政收入，并從外觀上樹立了一個更現代化的城市區域形象。但這一切的發生需要一個前提，就是有開發商看上這塊地，并愿意為此承擔其改造的部分甚至全部費用（以土地款的形式）。這種情況在一二線城市是可行的。但在三四線城市，在大量熟地流拍的情況下，還有多少開發商會愿意啃城中村改造這種硬骨頭？對于三四線城市，問題不是缺少土地來發展經濟、進行城市建設，而是大量的土地被低效利用，尤其是一些企業打著投資的幌子，低價騙取政府土地，卻不見投資。
因此，對于很多這樣的城中村來說，改造的前提是必須引進市場化的企業，并且確定企業對這個改造項目未來的發展有了明確的實施計劃后，且該計劃是符合城市發展需求的，才能推進。這種城中村的改造，地方政府切不可過多干預，涉足具體的市場操作。尤其是如果利用國家的貸款性資金強行推進改造，那么，將可能造成巨大的財政風險，給長遠發展帶來消極影響。
通過以上梳理，防止城中村改造對象的大面積“擴大化”已成為這一輪棚戶區改造中需重點關注的一個問題。國家棚戶區改造的政策或是應當督促地方政府嚴格限定棚戶區的改造范圍，把有限的錢用在刀刃上。寧可不花，不可濫花。
而事實上，對這些城中村采取綜合整治，或者漸進式的改造模式更具有合理性，居民生活環境得到改善，政府會獲得更多的口碑贊譽。在國家試點集體土地改革之際，給這些村民宅基地更明確的權利政策，并在環境、公共服務、交通上將這些城中村融入城市。這些新的村民社區未嘗不是城市的一道風景，城市的多樣性本來就有一部分屬于這些城中村，屬于這些新村莊的新居民。
