科學(xué)謀劃城市“成長坐標
行業(yè)動態(tài)
03-29
2016
城市是我國各類要素資源和經(jīng)濟社會活動最集中的地方。過去，城市強調(diào)“做大、做強、做優(yōu)、做美”，而在規(guī)劃轉(zhuǎn)型時期下，存量和減量規(guī)劃不僅強調(diào)“做強、做優(yōu)”，更要講究“精細美”。“十三五”時期城市發(fā)展亟待轉(zhuǎn)型。在中央城市工作會議精神的指導(dǎo)下，要把握發(fā)展規(guī)律，完善城市設(shè)計流程，抓管理、抓立法、抓標準，科學(xué)謀劃城市“成長坐標”，系統(tǒng)化規(guī)范化推動體制機制改革，對提升新時期城市規(guī)劃、建設(shè)、管理水平至關(guān)重要。
在經(jīng)濟全球化的背景下，城市品質(zhì)已成為城市參與競爭的一張王牌，成為一種新的生產(chǎn)力。政府工作不僅要注重“公平”也需注重“優(yōu)質(zhì)”，傳統(tǒng)規(guī)劃過于偏重二維管理與通則管理，忽視了對城市空間形態(tài)的設(shè)計考慮。在這種背景下，城市設(shè)計成為提高城市三維空間品質(zhì)的突破口。
上世紀90年代，作為一種新的規(guī)劃手段，城市設(shè)計被引入我國，圍繞城市建設(shè)熱點，受到各界重視與矚目。然而，我國新出臺的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中未對城市設(shè)計做出表述，在具體的操作過程中，由于城市設(shè)計一直缺乏國家層面的上位法明確其法律地位，編制工作宛若“鏡中花水中月”，管理實施層面名不正言不順，在以法制為核心的行政管理體制中更不能獨立運作。因此，城市設(shè)計的多數(shù)成果也就停留在概念設(shè)計階段，技術(shù)成果難以轉(zhuǎn)入法定規(guī)劃管理，大多成為紙上畫畫、墻上掛掛的空中樓閣。
在筆者看來，城市設(shè)計的法定化是優(yōu)化城市設(shè)計編制與管理體系最有效的策略，同時也是提升規(guī)劃可實施性的最為重要的環(huán)節(jié)。
城市設(shè)計可分為總體城市設(shè)計、區(qū)段城市設(shè)計和專項城市設(shè)計3個層級。其中，專項城市設(shè)計是將城市設(shè)計從過去簡單的物質(zhì)空間塑造角色加以拓展，對城市中特定系統(tǒng)（要素）或?qū)ｍ棧ㄈ缏邢到y(tǒng)、綠化景觀、濱水景觀、夜景照明、公共藝術(shù)、廣告標識等）進行有針對性的設(shè)計，涵蓋規(guī)劃、建筑、景觀學(xué)科，并涉及經(jīng)濟學(xué)、社會等領(lǐng)域的綜合型專項規(guī)劃類型，其內(nèi)容包括：整體發(fā)展策略、產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究、實施項目建議、公共空間整合設(shè)計以及傳統(tǒng)的建筑色彩和高度等。
目前，我國城市設(shè)計組織編制現(xiàn)狀與問題主要有以下幾方面：編制組織主體分散、各層級城市設(shè)計脫節(jié)只能分項獨立編制；編制高度不足，缺乏對城市文化和城市面貌的統(tǒng)籌考慮、缺少動態(tài)維護機制與評估機制等問題。而在專項系統(tǒng)城市設(shè)計審批當中，則存在審批單位自編自審缺乏管控、缺少審批依據(jù)、審批流程缺乏公眾參與、法律效應(yīng)缺失等問題。在實施與管控過程中問題則更加突出，主要體現(xiàn)在：管理內(nèi)容不一，各項管理工作（道路、綠化等）分散進行，沒有片區(qū)統(tǒng)籌管理的思路；管理組織不暢，相關(guān)管理部門各自為政，缺乏統(tǒng)籌組織；管理抓手不明，與專項城市設(shè)計缺乏銜接，缺乏將規(guī)劃藍圖變成實際行動的可行路徑；管理主體不明確，建設(shè)前期管控不足，后期維護以補缺為主，非常被動。
明確城市設(shè)計與法定規(guī)劃關(guān)系
針對以上問題，筆者認為，要在理順各專項城市設(shè)計與總體、區(qū)段城市設(shè)計關(guān)系的基礎(chǔ)上，明確專項城市設(shè)計與法定規(guī)劃的捆綁關(guān)系，將專項城市設(shè)計、城市設(shè)計指引與控制性詳細規(guī)劃進行捆綁。
需要注意是，通常來說總體城市設(shè)計與總體規(guī)劃相銜接，并通過總體規(guī)劃加以落實，區(qū)段城市設(shè)計則與控制性詳細規(guī)劃銜接，通過其落實，以此類推，專項城市設(shè)計應(yīng)與詳細規(guī)劃相銜接，但就目前看來，專項城市設(shè)計從編制審批、實施落實、管理運行等各個環(huán)節(jié)都沒有明確的管理結(jié)構(gòu)和嚴格的把控手段。
此外，在編制城市設(shè)計時，由于涉及三維空間，各種設(shè)施混雜，故務(wù)必要做到多部門統(tǒng)籌協(xié)同合作，尤其是專項城市設(shè)計，其需要由各相關(guān)管理部門直接參與編制，并由專家領(lǐng)銜，公眾參與，以保證各專項的合理性和合法性。例如，慢行系統(tǒng)專項規(guī)劃可以由交通部門主導(dǎo)、綠地系統(tǒng)專項規(guī)劃由園林綠化部門主導(dǎo)。
強調(diào)標準化與部門綜合化
在管理與建設(shè)階段，審批管理是政府部門工作的重點。此階段建議采取層層遞進與部門間協(xié)作的工作機制，首先引入專家委員會協(xié)助評審，邀請規(guī)劃、建筑、景觀、市政等相關(guān)專業(yè)的專家組成評委，在市政府與規(guī)劃部門進行審批之前進行初審，對設(shè)計中不合理的地方進行評議和選擇；此后進入正審程序，由市政府和規(guī)劃部門主導(dǎo)，邀請市政市容、園林綠化、住建委、交通委、規(guī)委等部門負責人，對城市設(shè)計要素的道路系統(tǒng)、綠地系統(tǒng)、濱水空間等進行全面管理，形成多部門合作聯(lián)合審批共同決策，完善精細化設(shè)計。
在建設(shè)階段，相關(guān)管理部門應(yīng)積極履行監(jiān)督職責，開展動態(tài)評估，并做好評估反饋工作，及時準確收集反饋意見，組織相關(guān)專家委員會討論，決定是否需要對專項城市設(shè)計進行調(diào)整和修改，以提高實施和管理的效率。
建后監(jiān)管階段，應(yīng)建立“重心下移、職能下沉”的管理機制，建立城市綜合治理的資源整合機制，完善專項城市設(shè)計相關(guān)的地方性規(guī)范文件，并在此基礎(chǔ)上制定基本原則，引導(dǎo)相關(guān)規(guī)劃編制。在規(guī)劃控制中，采取“總論+分類型”來分項控制的方法對城市公共環(huán)境品質(zhì)進行總體控制與整體規(guī)范。
