發揮城市規劃的引領作用
行業動態
04-07
2016
城市規劃是指導城市發展建設的藍圖，是全局性、綜合性、戰略性、前瞻性規劃。習近平總書記指出，“考察一個城市首先看規劃，規劃科學是最大的效益，規劃失誤是最大的浪費，規劃折騰是最大的忌諱”。在新時期、新常態背景下，只有以時代眼光和改革思路，創新規劃理念，改進規劃方法，提高規劃的科學性、實效性，切實維護規劃的權威性、嚴肅性，才能充分發揮城市規劃的戰略引領作用，保障城市健康協調可持續發展，才能營造良好的城市人居環境，實現“城市，讓生活更美好”的目標。
一、符合時代要求，解決現實問題
現代城市規劃源于英國工業革命時期的城市公共衛生問題，是國家治理中重要的公共政策之一。城市規劃的主要任務是：科學評判城市發展的內外部條件，針對城市發展建設中的主要問題，合理把握城市發展趨勢，綜合安排空間資源配置，并對一定時期內城市土地利用、空間布局和各項建設進行統籌安排。可見，科學制定城市規劃的過程，就是認識城市發展規律并形成共識的過程，就是遵循、順應規律，提出可行的解決方案并落實到行動的過程。
城市規劃涉及面廣、實踐性強，其理論、內容和方法不是一成不變的。不同國家的城市規劃和規劃管理沒有統一的模式，同一國家在不同的發展階段，針對城市發展過程中的問題，規劃的側重點也會動態地調整。要根據城市發展建設中的新情況、新問題，制定不同的規劃對策，緊扣時代脈搏，更好地發揮城市規劃的戰略引領作用。
當前，我國經濟發展進入新常態，城市化和城市發展也進入轉型發展新時期。城市發展模式要從外延式擴張向內涵式提升轉變；發展主體要從以政府為主導向發揮市場在資源配置中的決定性作用轉變；發展動力要從單純地依靠工業化向更加多元、開放、特色轉變。在此背景下，要改革完善城市規劃，創新規劃觀念，改進規劃方法，主動適應新時期、新常態的要求，推進城市規劃從主要以目標導向為主的空間擴張型規劃，向管控和底線約束為基礎的綜合型規劃轉變，從由政府管理城市的技術工具，向協調各方利益、推進公眾參與的公共政策轉變。
二、創新規劃理念，改進規劃方法
（一）把以人為本、尊重自然、傳承歷史、綠色低碳等理念融入城市規劃全過程
城市的主體是人，城市規劃的核心也應該是人。城市規劃不僅要關注人口的規模、數量，更應該關注人口的結構、分布，滿足不同人群的差異化需求。在舊城改建過程中，要采用有機更新的方式，避免“大拆大建”；針對老舊城區功能缺失、設施不足、質量不高等具體問題，開展功能修補和生態修復，提高居住社區人居環境和各項設施的服務質量，著力改善民生。要從城市的整體發展戰略出發，妥善處理城市外圍新區與中心城區的關系，合理確定新區規模和功能定位，營造良好的宜居環境。要全面開展城市設計工作，把城市放在大自然中，讓城市居民望得見山、看得見水、記得住鄉愁，使建筑與環境之間、建筑與建筑之間更加協調，避免過度人工化和布景化。要傳承城市歷史文脈，切實做好歷史文化遺產和歷史建筑的保護，體現城市的地域特征、民族特色和時代風貌，保留城市特有的“基因”，杜絕“挖山、填湖、砍樹”等破壞自然的行為。要以節能減排、綠色發展為目標，把低碳、生態發展理念落實到城市規劃要求中，建設海綿城市、生態城市、智慧城市，大力發展綠色交通、綠色建筑，推廣低能耗、微循環的建設技術，實現城市可持續發展。
（二）將資源環境綜合承載能力作為城市規劃的前提和基礎
城市規劃應以資源環境為本底，實現經濟、社會、生態效益的統一。編制城市規劃，要開展現狀資源環境條件評估，明確城市的發展基礎、發展條件和發展階段，評判城市資源環境綜合承載能力。要堅持以資源環境綜合承載能力為前提，合理預測城市規模，將水資源、土地資源保護等作為約束城市發展的底線和剛性指標，把保護基本農田放在突出地位，劃定永久基本農田保護線和生態保護紅線。要優化城市空間布局和形態，打造生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀的“三生”空間。要堅持因地制宜、分類指導，在編制城市規劃過程中，分析制約城市發展的資源或能源“短板”，如對缺水城市，要堅持“以水定城、以水定地、以水定人、以水定產”；對大城市、特大城市，要劃定永久性城市開發邊界，避免城市“攤大餅”式無序蔓延，緩解和預防“城市病”。要加強現狀調研，利用大數據建立規劃信息數據庫，開展地下管線、交通出行、資源能源供需等的量化分析，為科學編制城市規劃提供支撐。
（三）堅持城鄉統籌和區域協調發展
應立足全局和長遠角度謀劃城市發展定位，把區域協同發展的要求從思想、理念轉變為實際行動，避免城市各自為政、以鄰為壑、無序競爭。圍繞國家“一帶一路”、京津冀協同發展和長江經濟帶國家重大戰略，做好城市密集地區的規劃，科學謀劃區域空間的總體布局，要從區域整體角度把握城市發展趨勢，認識城市的地位作用，明確城市功能定位，統籌交通、基礎設施和公共服務設施網絡，促進城鎮之間協調發展。要按照城市常住人口口徑預測城市人口規模，規劃城市住房、交通、基礎設施和公共服務設施建設，統籌考慮外來人口的需求，為推進農業轉移人口市民化提供規劃保障。要按照工業反哺農業、城市反哺農村的要求，推進城鄉基本公共服務一體化，促進城市基礎設施向農村延伸，使鄉村居民與城市市民共享改革開放成果。城鄉空間是一個連續的整體，要在總結經驗的基礎上，推進城市規劃的全域覆蓋，加強對城鄉居民點和全域空間的規劃管理，加強對村鎮建設的指導，避免割裂城鄉關系。要加強鄉村規劃和綜合環境整治，保持鄉村特色風貌和文化傳統，盡可能在原有村莊形態基礎上，因地制宜改善村民生活條件，在留住“鄉愁”的同時，為廣大的城市居民提供游憩、休閑的場所。
（四）建設集約高效、“精明”增長的城市
嚴格執行節約土地、集約發展的規劃原則，按照嚴控增量、盤活存量、優化結構的思路，開展存量規劃，在控制城市新增用地的同時，注重對城市建成區內既有存量建設用地的整合改造和功能提升，促進存量建設用地挖潛。要逐步優化城市建設用地結構，保障棚戶區改造、軌道交通、公共服務設施等民生工程的用地供給，嚴格控制新城新區審批和新增工業用地供給，提高城市建設用地的綜合利用效率。促進城市土地混合利用，減少單一功能區，促進單一功能的開發區向綜合性的城區轉變，從源頭上減少不必要的交通出行和鐘擺式交通。要結合城市的自然稟賦、區位條件、經濟基礎和發展階段因地制宜、分類指導：對密度較高、開發強度大的老舊城區，應疏解功能和人口，著重開展城市修補、生態修復；對城市新區和各類開發區，應加大配套設施建設力度，提高人口密度和土地開發強度，嚴格控制“寬馬路、大廣場”，促進城市緊湊布局，精明增長。
三、履行法定程序，健全決策機制
（一）嚴格執行城市規劃法定程序
按照《中華人民共和國城鄉規劃法》，強化城市政府編制城市總體規劃的主體責任，按法定程序和內容要求做好規劃編制組織工作。城市城鄉規劃行政主管部門要切實發揮好牽頭作用，相關組成部門要積極配合，全程參與，提供相應的基礎資料和現狀數據。要嚴格按照法定程序，落實公眾參與、同級人民代表大會常務委員會審議、上級政府審查審批的有關規定，做好城市總體規劃上報審批工作。公眾參與意見、專家審查意見和人大審議意見的吸收采納情況，應作為城市總體規劃的附件一并上報。經依法批準的城市規劃，應按法定要求及時予以公開。
強化城市規劃的龍頭地位和平臺作用。以城鄉規劃為平臺建立健全“空間全覆蓋、事權不重疊”的空間規劃體系。在國家層面，制定國家空間規劃和空間政策；在區域層面，重點做好城市群（大都市區）規劃，疏解特大城市功能和人口；在市（縣）層面，以城市總體規劃為空間平臺推進“多規合一”，實現同級政府一本規劃、一張藍圖、一個空間平臺。同時，通過構建上下銜接、層級傳導的規劃體系，實現規劃剛性內容的可落實、可實施、可評判、可監管。
（二）健全完善規劃決策實施機制
借鑒國內外協作式、參與式、漸進式規劃的經驗，保證規劃公開透明，完善公眾參與的途徑，充分尊重公眾意見，促進規劃從技術理性走向社會理性，從精英規劃走向公共政策。要把握城市發展的階段性特征，兼顧規劃的“剛性”與“彈性”。一方面，提高城市規劃的前瞻性，順應時代特征和發展趨勢，在市場經濟條件下使規劃適應城市發展面臨的不確定性；另一方面，明確城市發展建設的“負面清單”，劃定禁止建設區、限制建設區、適宜建設區和城市水體保護線、綠地系統線、基礎設施建設控制線、歷史文化保護線等需要保護和控制的空間，明確保護要求和保護措施，作為規劃的強制性內容。
建立城市政府組織領導的規劃決策機制，樹立規劃一盤棋思想，依托城市規劃建立城市空間信息平臺，健全“一張圖”的空間管理手段，加強城市規劃與經濟社會發展、主體功能定位、國土資源利用、生態環境保護、基礎設施建設等規劃的相互協調與銜接，避免相關規劃之間內容重疊、管理分割、規劃打架等問題。
（三）避免頻繁修改規劃
堅持一本規劃、一張藍圖，保持城市規劃權威性、嚴肅性和連續性，持之以恒加以落實。城市各級政府和相關部門，以及駐城市的相關單位，要自覺維護規劃的權威性、嚴肅性，尊重規劃、遵守規劃并自覺維護、執行規劃，服從規劃管理，提升城市整體的規劃建設管理水平。要建立城市規劃執行情況的定期評估和報告制度，完善“前期研究―設計決策―運作實施―評估反饋”過程，在規劃實施過程中實行動態管理，根據評估狀況對規劃進行動態調整和依法修改。
加大對城市規劃執行情況的監督檢查，杜絕以權代法、違規審批，加大對違法建設活動的懲處力度。針對各層級政府事權明確管理重點，建立中央與地方事權清晰的城市規劃管理體制。要將城市規劃實施情況納入干部考核和離任審計，杜絕擅自改變規劃的“剛性”內容、隨意改變城市的發展方向、換一屆領導改一次規劃等情況的發生，確保“一張藍圖干到底”。
