完善城市治理機制
行業動態
04-13
2016
黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”，并提出了“加快形成科學有效的社會治理體制，確保社會既充滿活力又和諧有序”的目標要求。2015年12月，中央城市工作會議明確指出，要“堅持以人為本、科學發展、改革創新、依法治市，轉變城市發展方式，完善城市治理體系，提高城市治理能力。”城市治理是國家治理和社會治理體系的重要內容。完善城市治理機制，推進城市治理體系和治理能力現代化，是轉變城市發展理念和方式的重要舉措，是增強城市軟實力、全面建成現代化城市的必然要求，有利于提高城市政府履職能力，提高人民群眾依法參與管理城市事務的能力，實現城市各項事務治理制度化、規范化、程序化。
一、城市治理的發展歷程
治理理論起源于20世紀70年代興起的新公共管理運動，它是在對政府與市場、政府與社會、政府與公民這三對基本關系的反思中產生的。全球治理委員會1995年對治理作出如下界定：“治理是或公或私的個人和機構經營管理相同事務的諸多方式的總和。”治理的內涵體現的是政府與市場機制、社會力量合作，以更好地促成公共目標。隨著治理這種新的管理公共事務的思想逐漸得到廣泛認同，城市治理理論開始興起，成為治理理論最重要的實踐領域。
目前，城市治理在一些發達國家已經形成相應的模式，城市管理從政府主導逐步轉變為多方治理。美國突出的是“小政府、大社會”，探索出了市場經濟條件下如何調動城市利益相關者共同參與治理城市，較好地解決了城市建設和治理中政府“越位”和“缺位”的問題。日本的特點是注重長遠規劃，廣泛調動社會力量參與城市治理，小區、商鋪、停車場等管理職能大多由企業承擔。英國的特點是社會自我組織、自我管理能力十分強大，其第六大城市布里斯托市人口僅41萬，但社會組織就超過1000個。新加坡城市治理的核心經驗是科學處理好規劃、建設和管理三者的關系，以各項戰略、制度和法律法規的嚴格執行為保障，真正做到了城市規劃、建設和管理的有機銜接、協同發展。
我國真正契合現代治理理論的城市治理始于2000年之后，社會各界通過研究發達國家城市“多元共治”與“協作治理”過程中政府、社會、企業三者作用，從而提煉出對我國城市實踐的啟示。地方也紛紛開始了對城市治理的實踐探索，推動城市管理走向城市治理已經成為城市政府的共識。在逐步推進城市公共事務信息公開、公眾參與等方式的同時，也開始探索進一步推進治理機制的制度化、程序化和規范化。早在2004年，北京市東城區就在信息技術的基礎上，創新萬米單元網格管理法，對城市管理部件、事件進行精細化管理，目前網格化管理已經成為我國城市治理的重要方式之一。南京市2012年年底出臺了《城市治理條例》，是我國第一部關于城市治理的地方性法規，它將城市治理定義為“為了促進城市和諧和可持續發展，增進公眾利益，實行政府主導、公眾參與，依法對城市規劃建設、市政設施、市容環衛、道路交通、生態環境、物業管理、應急處置等公共事務和秩序進行綜合服務和管理的活動”，其突出特點是成立治理委員會，由政府官員和市民代表共同商討決定城市事務，以實現政民合作、共同治理。
二、完善城市治理機制的三個要點
（一）城市治理的核心是以民為本，民生優先
當前，我國正處于社會結構轉型的關鍵時期，全面深化改革的目標就是要讓一切勞動、知識、技術、管理、資本的活力競相迸發，讓一切創造社會財富的源泉充分涌流，讓發展成果更多更公平惠及全體人民。城市作為經濟社會發展和人民生產生活的載體，其發展的根本目的就是讓全體市民共享改革開放的成果。城市治理是在城市管理的基礎上，通過創新治理方式、構建科學治理格局，對城市的生產要素進行整合，提升城市公共服務水平，以期實現城市讓生活更美好的目標。在城市治理過程中，只有真正做到人民城市人民管，落實惠民措施，提供便民服務，突出民生優先，實現改善民生與社會治理的良性互動，減少和消除社會問題，才能讓城市成為市民全面自由發展的空間。
（二）城市治理的前提是重新定位城市政府職能
傳統的城市管理，指的是城市政府作為管理主體，對城市公共事務的治理，強調政府對社會單方面自上而下的管控。而城市治理則要求從片面強調政府在社會管理中的單方責任向同時強調政府、市場、公民共同承擔社會責任的轉變。一方面，政府需要重新劃定自己的職能邊界，從管不好和不該管的領域中退出，簡政放權，堅持依法行政，建設法治型政府。另一方面，其首要職能應定位在為社會提供優質的公共服務，強化服務型政府建設。建立法治政府和服務型政府是達成現代城市治理的前提條件，城市政府在職能上要實現的是從“劃槳人”到“掌舵人”的轉變。
（三）城市治理的基礎是多元主體協商共治
從社會系統工程的角度出發，城市治理的主體要由單中心向多中心轉變，建立起以政府為主導，有營利企業、非營利組織或非政府組織、社會公眾等多元主體參與的城市治理方式。強調的是多元主體之間的多向度的協商與合作，從而達成對城市公共事務的有效治理。城市治理首先強調公民對社會公共事務的自我管理與自治，同時也并不排斥政府對社會公共事務的管理，強調政府與社會的合作共治。只不過政府不再是唯一的治理者，而是由政府、企業和社會組織共同形成一個治理體系，這三方力量分工合作，共享權力，共擔責任，形成多中心治理方式。
三、完善城市治理機制的途徑
（一）落實市、區、街道、社區的管理責任，健全城市基層治理機制
習近平總書記要求，堅持重心下移，完善社區治理模式，充分發揮企業和社會組織作用，積極推進網格化服務管理體系建設。要推行城市網格化管理，明確和落實市、區、街道、社區的管理責任，建立健全市、區、街道、社區管理網絡，科學劃分網格單元，將城市管理、社會管理和公共服務事項納入網格化管理。明確每一個網格的管理對象、管理標準和責任人，開展日常巡查檢查，實現網格管理的常態化、精細化和制度化。依托信息化平臺，整合網格內政務資源和社會資源，及時發現和快速處置問題，變被動管理為主動服務，實現政府社會管理和公共服務職能在基層的有效落實。
（二）強化街道、社區黨組織核心作用
街道、社區黨組織是黨在社會基層組織中的戰斗堡壘，是黨的全部工作和戰斗力的基礎，在基層城市治理中擔負著領導核心責任。強化街道、社區黨組織在城市治理中的核心作用，應當強化街道、社區黨組織的領導能力。增強街道、社區黨組織書記的責任意識，認真學習、深刻領會中央關于城市治理工作的部署要求，轉變基層黨建工作理念，強化基層黨組織建設，增強凝聚力和戰斗力。應當強化街道、社區黨組織的協調能力。健全組織協調機制，加強街道黨工委與社區黨支部的工作聯系和協作配合。健全工作協調機制，圍繞城市治理的具體目標、任務，主動認領工作，積極抓好落實。應當強化街道、社區黨組織的服務能力。加大對社區建設的投入力度，提升社區服務、管理的硬件水平。組織建立社區服務隊伍，加強社區管理和服務人才培養，創新服務方式方法，滿足市民多元化需求。
（三）以社區服務型黨組織建設帶動社區自治組織、社區社會組織建設
黨的十八大報告提出，“以服務群眾、做群眾工作為主要任務，加強基層服務型黨組織建設”。社區黨組織肩負著為群眾服務的直接責任，應當牢固樹立服務群眾的理念，把服務群眾作為第一職責，把群眾滿意作為根本標準，扎扎實實為群眾辦實事、做好事、解難題，把人民群眾緊緊團結和凝聚在社區黨組織周圍。應當建立社區公共事務準入制度，將社區承擔的行政性管理事務交還給街道，強化社區的自治職能和服務職能。整合基層組織服務資源，在社區建立服務中心，提供一站式、一條龍服務。進一步推進政事分開、政社分開，凡是社會能辦好的，盡可能交給社會力量承擔，有效解決一些領域公共服務產品短缺、質量和效率不高等問題。放寬市場準入，降低門檻，支持和規范服務性、公益性、互助性的社團群體和中介組織發展。建立健全社會組織機構孵化、能力提升、購買服務和項目監管機制，創新基層社會管理方式。引導支持志愿服務組織發展，鼓勵其積極參與城市管理，為市民提供便民和公益服務。
（四）實現政府治理與社會調節、居民自治良性互動
加強基層政府、社區組織、市場主體和社會力量在社區治理過程中的平等協作，促進行政機制、自治機制和協同機制在社區層面有效銜接，增強服務能力，實現社會服務功能的供給側結構性改革。把強化社會調節、居民自治作為推進社區治理體制創新的核心任務，強化自治組織、群團組織、社會組織在社區治理和服務中的職責，最大限度激發和增強社區活力。進一步發揮居委會的作用，增強社區服務功能，完善民主協商機制。完善社區公共服務設施建設，打造方便快捷生活圈。倡導社區居民制訂文明公約，推動居民自治管理，提高和諧社區的自我建設能力。在社區秩序管理上，應當綜合運用規劃引導、市場運營、商戶自治等方式，合理設置攤點群、疏導點等便民經營場所和服務網點，實現促創業、帶就業、助發展、促和諧的目標。健全公眾參與機制，把擴大公眾參與作為推進城市治理機制創新的根本方法，明確公眾參與城市治理權利和途徑，暢通公眾參與治理和服務渠道，形成相關制度。對關系民生的城市重大事項，要通過專家咨詢、座談會、論證會、聽證會、網絡征詢、問卷調查等多種方式廣泛聽取公眾的意見建議。城市政府及相關部門還可以創新機制，吸收公眾參與城市治理，采取定期召開聯席會議等形式與社會組織之間建立經常、有效的溝通和聯系。
（五）加強信息公開，推進城市治理陽光運行
完善城市治理機制，應當推進城市規劃建設管理工作協同發展，廣泛聽取公眾意見，主動接受公眾監督和社會監督。要提高城市規劃建設管理的協同性。城市規劃、建設、管理是一個有機整體，三者相輔相成，共同指向完善城市功能。城市規劃要體現前瞻性和科學性，統籌安排、合理布局各類市政公用設施和公共服務設施，避免缺項漏項。城市建設要嚴格落實城市規劃要求，按照標準進行建設，實現各類設施適用、經濟、安全、綠色。城市管理要以提升城市生活品質為目的，保障各類設施運行順暢、發揮功能，并及時對城市規劃、建設實施情況進行評估和反饋，推動城市規劃、建設科學合理，促進城市功能完備，從源頭上減少違法情形，化解矛盾糾紛，創造良好的人居環境。積極推進城市規劃建設管理工作信息公開，及時回應公眾關切，保障公眾的知情權、參與權和監督權。在城市規劃、城市設計和公共建筑設計方案制訂過程中，要按照相關法律法規的要求，采取論證會、聽證會或者其他方式廣泛征求專家和公眾的意見，并按規定公告告知。建立健全公眾監督和社會監督機制，暢通群眾反映問題和表達意愿要求的渠道，修改完善方案，改正工作偏差，提高城市規劃建設管理工作水平。同時，充分發揮媒體監督作用。對新聞媒體反映的情況和問題，城市政府相關部門應當及時調查核實，依法作出處理，并將調查結果和處理結果向社會公布。
（六）加強宣傳引導，倡導城市文明新風尚
一方面，要加大輿論宣傳力度。高度重視新聞媒體在城市治理中的重要作用，通過大力宣傳加強城市規劃建設管理工作的重大意義和工作成效，樹立正面典型，凝聚正能量，營造全社會共同關心、支持和參與城市規劃建設管理工作的良好氛圍。另一方面，要組織好世界城市日、世界住房日等主題宣傳活動。世界城市日是我國在聯合國推動設立的第一個世界日，第68屆聯大通過決議，決定自2014年起將每年10月31日設為世界城市日，以促進各國加強城市可持續發展領域國際合作。1985年第40屆聯大決議確定每年10月的第一個星期一為世界住房日，目的是喚起人們對人類居住環境和人人享有適當住房基本權利的關注，呼吁各國政府重視住房及相關問題，并為解決這些問題作出積極努力。世界城市日、世界住房日的設立，搭建了高層次、綜合性的城市治理主題宣傳活動平臺。各地應當以此為契機，廣泛開展以城市文明為主題的宣傳教育和實踐活動，倡導城市文明新風尚。
